梳理人民代表大会制度的组织运作过程和实践发展,揭示人民代表大会制度是国家治理体系的支撑,也是提升国家治理能力的重要依托。深入阐述为什么人民代表大会制度是国家的根本政治制度和实行这项制度的历史必然性,探讨在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中充分发挥人民代表大会制度作用的路径。

(二)全国和地方各级人大代表组成各级国家权力机关,行使国家权力

人民代表大会制度按照民主集中制原则组织运作。国家的一切权力属于人民。人民通过民主选举,产生各级人大代表,组成国家权力机关,行使国家权力。

宪法规定,社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。经过长期实践探索,中国共产党领导中国人民,建立了中国特色社会主义制度,包括作为根本政治制度的人民代表大会制度,中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治等基本政治制度,包括中国特色社会主义法律体系,公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,以及建立在这些制度基础上的经济体制、政治体制、文化体制、社会体制等各项具体制度。习近平总书记指出:“人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分,也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。”

一、人民代表大会制度的组织与运作

2019年年初,五级人大换届选举结束,共产生人大代表260多万。各级人大代表都是兼职的,在从事代表工作的同时,还承担本职工作,这和以专门从事议员工作为业的西方议会议员完全不同。代表都必须模范地遵守宪法和法律,保守国家秘密,认真履行职责,与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系,听取和反映他们的意见和要求,回答有关代表工作和代表活动的询问,努力为人民服务,自觉接受原选区选民或原选举单位的监督。原选区或选举单位有权罢免选出的代表。

在我国,人民是国家的主人,国家机关和公职人员的权力来源于人民的信任和委托。人民通过行使选举权,委托行使国家权力。因此,选举权和被选举权是公民最重要的政治权利。宪法和法律确认了公民的这一权利。年满18周岁的中华人民共和国公民,除极少数被剥夺政治权利的人外,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,都有选举权和被选举权。选举采取以直接选举为基础,直接选举和间接选举相结合的方式进行。即县乡两级,代表名额分配到选区,公民按选区登记确认选民资格(2019年到2019年的县乡直接选举,涉及选民10.19亿),以选区为单位,直接选举本县本乡的人大代表;设区的市、自治州和省、自治区、直辖市人大代表由下一级人大选举产生。全国人大代表由各省(区、市)人大、解放军和香港、澳门特别行政区以及在大陆的台湾(籍)同胞选举产生。也就是代表名额分配到各选举单位,由各选举单位以民主的形式选举产生。在这个选举中,县乡直接选举是最基础的,全体人民以此直接行使选举权,产生县乡人大代表,进而通过省市县的间接选举,产生县级以上各级人大代表,委托他们行使国家权力。我国的选举坚持普遍、平等、差额、无记名投票的原则。普遍就是享有选举权的公民是广泛的,绝大多数人都享有选举权;平等就是公民在选举中的地位是平等的,投票的权利和效力相等;差额就是代表候选人名额比应选名额要多,便于选举时择优确定;无记名投票就是投票人匿名投票,保证表达真实意愿。实践中,选举平等原则的内涵不断丰富发展。2019年修改选举法,在投票权平等的基础上进一步深化,在代表名额分配上,贯彻体现“三个平等”:一是人人平等,实行城乡按相同人口比例选举人大代表,改变城乡按不同人口比例(农村与城镇每一代表所代表的人口数由四比一调整到一比一)选举代表的做法;二是地区平等,各地方不论人口多少、地域面积大小、经济发展水平高低,都有相同的地区基本名额数(目前各省、区、市在全国人大中的代表名额基数为8名);三是民族平等,各少数民族,不论人口多少,在国家权力机关都要有适当名额代表,人口再少的民族,也要有代表一人。

(一)全国和地方各级人大代表都由人民民主选举产生,对人民负责,受人民监督

人民选举的代表集合起来,组成国家权力机关。人民行使国家权力的机关是全国和地方各级人民代表大会。全国和地方各级人大,每届任期五年,到新的一届人大举行会议为止。各级人大是一个权力集体,集体行使职权,集体决定问题;集体有权、个人无权;行使职权的基本方式是召集举行会议,通过表决,少数服从多数,作出决定。全国人大每年举行一次会议,会期10天左右(十三届全国人大一次会议,因为换届选举、修改宪法、审议监察法,议程较多,会期15天半);县级以上地方各级人大会议每年至少举行一次,会期5天左右;大会正式举行前,举行预备会议,决定会议议程,并选举大会主席团主持大会。县级以上各级人大预备会议,由本级人大常委会负责主持;每届人大第一次会议,由上一届人大常委会主持。代表大会举行会议,分别召开全体会议、代表团全体会议和代表团小组会议。全体会议主要是听取报告和议案说明,进行选举和表决等,代表团全体会议和小组会议主要是对报告和议案进行讨论审议。表决采取举手或其他形式,选举采取无记名投票,代表一人一票,效力相等。与直接选举中选民投票不同,代表不能委托其他人代为投票。表决和选举,以全体代表的过半数通过,宪法修改,以全体代表2/3以上多数通过。